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一起因销毁超期食品而引起的行政诉讼
时间:2007-02-25 15:49:00 | 作者: | 来源: | 浏览:[4099次]
一、案由介绍
2003年1月15日,某市某区卫生局卫生监督所根据卫生部“关于做好春节期间食品卫生监督的紧急通知”要求,组织全区卫生监督员对辖区内食品生产经营单位进行监督检查,发现本市某粮油食品供应公司配送中心库(以下简称为配送中心)内有大量超期食品,与正常待投入市场的食品混放于同一场所,且无任何区分标识,共计298个品种2257公斤。时值春节前夕,为防止超期食品流入市场,消除隐患,确保广大市民饮食安全,该区卫生局卫生监督所当场予以行政控制,对超期食品就地进行了封存。
1、立案调查
当日对配送中心的超期食品予以立案调查,据现场检查笔录,询问笔录,摄录像资料以及配送中心所提供的情况反映、进出货证明等大量取证资料,确认该配送中心的违法事实清楚,证据确凿。
 
2、行政处罚
经合议:配送中心违反《食品卫生法》第九条第九项之规定,依据《食品卫生法》第四十二条,责令销毁超期食品并给予罚款人民币1万元的行政处罚。1月20日下达听证告知书,并于2月18日下达了行政处罚决定。考虑到春节临近的实际情况,期间同意配送中心解除行政控制以尽早进行节日市场供应的申请,1月17日在区卫生局卫生监督所的监督下,配送中心将超期食品运送至垃圾场销毁。
 
二、行政诉讼
诉讼经过:
4月19日,该公司以配送中心是其内部的一个管理部门为由向该区人民法院提起诉讼,要求撤销对其所作出的行政处罚。区人民法院公开审理此案,作出维持行政处罚、驳回原告起诉的裁定,该公司不服,继续向该市中级人民法院进行上诉。市人民法院两次发回区人民法院重审。期间,该公司认为该区人民法院在客观上存在与该区各级组织有人、财、物关系,不能体现审判公正,申请另院审理,使审判工作受到压力。后经市区两级人民法院反复开庭共五次庭审,市人民法院作出终审:驳回上诉,维持区卫生局对该公司配送中心的行政处罚的裁定。至此,本案自2003-2005年历时2年之久的行政诉讼案终获胜诉。配送中心已缴纳行政处罚款人民币1万元。
 
三、庭辩焦点
1、违法主体的认定
n原告观点:配送中心是该公司内部的一个管理部门,不具法人资格,未办理工商营业执照,不能独立承担民事责任,不能作为违法主体。
n区卫生局辩驳:依据《食品卫生法》第四条“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的,都必须遵照本法”,第五十四条“食品生产经营:指一切食品的生产。”《食品卫生法》中使用“一切”的全称判,该公司配送中心自然包括在内。参照国家工商管理局(1990)174号文件,对关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示答复中明确指出:“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构,可以作为行政处罚案件的当事人”。在庭审中出具的特定书证:自2001-2003年,该公司以配送中心名义办理的卫生许可证和支付办证费用均能表明,该配送中心是一个有固定资产、经营场所进行食品贮存、配送、批发的食品经营单位。因此,区卫生局对该公司配送中心所作的行政处罚,处罚对象正确,对该公司配送中心作为违法主体的认定是正确的。
2、程序是否违法
n原告认为:超期食品已于1月17日销毁,1月20日行政处罚告知书又提出销毁,属于执法程序违法。
n区卫生局辩驳:依据卫生部卫监司[1999]第七号文件,《食品卫生法》所称销毁,是指卫生行政部门对禁止生产经营的食品采取火烧、掩埋、碾压及其他方式,改变食品 的外观、形态、性质和原有用途的行政强制措施。这一司法解释明确规定了销毁超期食品不是行政处罚而是强制措施。虽然将强制措施列入行政处罚决定书,但不能因此影响行政强制措施及行政处罚决定书的效力,并未因此导致被处罚对象行政处罚权利义务的丧失。
3、存放超期食品是否属于违法行为
n原告认为:超期食品存放库内,未进入流通领域不属于生产经营行为,不适用《食品卫生法》第四十二条的处罚依据。
n区卫生局辩驳:依据《食品卫生法》第五十四条“食品生产经营:指一切食品的生产(不包括种植业和养殖业)、采购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售活动”。该公司配送中心作为食品经营单位,在经营过程中贮存超期食品,法律规定属于食品生产经营活动,无可非议,因此适用《食品卫生法》第四十二条进行处罚。
    原、被告双方就以上诉讼焦点进行了多次激烈的庭辩。
 
四、案例讨论
焦点一:配送中心能否作为被处罚主体承担行政责任。
原告以不具有独立法人资格,不适用《中华人民共和国行政诉讼法》中“法人、公民或其他组织”的概念,认为处罚对象错误。区卫生局以法律法规、工商等司法解释为依据,并得到了部、省、市有关专家的指导;省、市卫生行政部门及时就相关法律法规、司法解释等给予及时批复,对本案的胜诉起到了重要作用。
焦点二:销毁超期食品是行政处罚还是强制执行。
 在行政处罚中将销毁作为行政处罚而列入处罚决定书内,是卫生监督员应该公司配送中心要求出具有关证明与生产厂家索赔经济损失要求的善意考虑;提前解除行政控制也是出于对该公司配送中心错过春节商机、影响经济利益考虑的一种善意行为,却都成为以后发生行政诉讼的口实。尽管本案最终胜诉,但仍应成为今后执法工作中深刻的教训。
 
五、提示:
 《中华人民共和国食品卫生法》明确规定,贮存作为经营行为理应受到法律法规的管理和约束,而该公司配送中心以超期食品存放在库内而未进入流通领域为由,否认食品生产经营行为是对法律的误解,提示今后日常工作中在对管理人相对的法律法规培训中需要强化和提高。
 
六、题外话:
n   原告法人代表系该市人大代表,各级政府、各相关部门极为关注本案的审理情况,为本案审理工作增加了难度。
n   法律文书书写的规范、严谨是执法程序合法的重要保证。本案中共使用现场检查笔录、询问笔录、行政控制决定书等法律文书共19种,各种法律文书齐全,对本案的胜诉起到了关键作用。
 
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